当前，国家在社会转型发展的过程中，既带来了前所未有的发展机遇，又带来了愈发严重的风险和威胁。区域发展不平衡、贫富差距两极化、民间矛盾积怨加深，以及极端分子和恐怖势力的抬头，正全方位的考验着国家的治理能力，而公安机关作为维护我国社会治安秩序的主要部门正首当其冲。2015年，中央开展全面深化公安改革，把创新社会治安治理机制作为深化改革的主要任务之一，逐步推进社会治安的社会化治理。结合发达国家的社会治安治理经验，安保业作为维护社会治安秩序的一支重要力量，其在参与社会治安治理中所担当的角色不可忽视，其所起到的作用应有提高。
一、社会治安治理与安保业的转型发展
       （一）“治理”语境下的社会治安治理
       随着社会的发展，政府的职能从“统治”转变到“管理”，从“管理”又走向了“治理”。在这一转变过程中，深刻的体现了政府在执政理念上的变化。“治理”的提法是为了更好的发挥公共治理中的作用，来解决社会经济发展中的种种问题，其本质意味着政府机构要与公民、团体及社会组织等之间进行积极而有效的合作，而这种合作的最终成效又取决于参与权的安排与落实。为此，近年来我国一直突出强调要“推进公民的有序参与”，“鼓励和支持各方面的参与”，构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理格局[1]。在这一格局下，传统的以公安为主体的社会治安管理模式亟待改变。
       一是治安治理理念的升格。在实践中，社会治安主要依赖公安机关力量，多数地方的公安机关在治安治理中也大包大揽，并将打击违法犯罪理解为社会治安治理。然而，社会治安事务实质上更是一种社会事务，它需要依靠社会的力量进行综合治理，而不仅仅是公安机关一家之责。因此，在社会治安治理的整体理念上，公安机关要“跳出公安看公安”，在社会治理中，充分发挥社会组织、市场和公民个人的作用。
二是治安治理手段的丰富。传统的以公安机关强势主导的治安治理手段主要就是预防、控制和打击，从治理的层面上看，更多的是依靠管控的手段来设法“控制”社会秩序，组成社会的元素都是可能被控制的对象。而在有社会力量参与的社会治安治理机制中，治安防控的手段是多样的，它既包括预防、控制和打击，也包括建设、教育和服务[2]，甚至还包括道德、习俗和舆论。虽然其本质仍然是“社会控制”，但是它更强调的是内在的、非正式的控制，是对社会秩序失序情况下的矫正与纠偏。
（二）我国安保业参与社会治安治理的现实能力偏差
       我国安保业以1984年12月在深圳蛇口成立第一家保安服务公司为标志，发展至今已超过30年。但是，我国安保业并不是像西方国家那样是随着社会经济的发展、治安环境的复杂以及警力不足的压力而发展起来的，而是最初为了适应改革开放的需要，满足外商投资企业需求而不得不产生。这就决定了我国的保安服务业从开始就不是市场行为。目前，我国安保业的总体发展水平依旧不高，与现代化安保业的内涵差距较大，参与社会治安治理的水平和能力不够。具体表现在：
       一是理念与定位落后。长期以来，受“安保企业就是协助公安工作的下级辅助机构”等传统观念的限制，由原公安机关组建的安保企业（目前的行业主体）几乎就是协助公安工作的下级辅助机构。在这样一种认识和定位下，安保业难以跳出被“服从”的地位，更不用说去深度参与社会治理。
       二是市场发育不完善。2010年，受国务院出台的《保安服务管理条例》的实施影响，全国安保服务公司达到了3000余家[3]，但是目前以民营资本为代表的私人安保企业仍然偏少，能够参与区域竞争、甚至国际化竞争的大型安保企业更是寥寥无几。总体上，国内整个行业的市场竞争力偏弱，开放性不足，市场培育度不够。
       三是服务范围不广、品质不强。现有安保企业提供的服务集中于巡逻、门卫、守护、押运和技防（主要是视频监控）等较基础的门类，对于安保服务外包（如大型活动）、违法犯罪协助预防、安全风险评估等较高级的服务范围涵盖较少。同时，受市场、人才等因素的影响，安保业提供的总体服务水平不高，不利于形成先进一流的服务品质，也容易发生从业隐患和风险事故，增加社会治安治理的主体隐患。
       四是从业人员整体素质不高。我国的安保业一直承担着吸纳大量的就业人口，特别是低端劳动力的社会功能，另一方面，受行业培训、认证、晋升等发展仍然不够职业化的影响，从业人员的整体素质在其从事安保业之后也未得到根本提升，导致社会对该职业的认可度亟待提高。
（三）发达国家安保业的发展趋势与我国安保业的转型契机
       在当今的发达国家，安保业在参与社会治安治理中的作用不可忽视。如在美国，私人安保业( Private Security Company)已经非常发达，其在协助政府优化成本效益，提高服务质量，减轻安全压力，弥补治理缺陷等方面发挥着不可替代的作用[4]。总体上，以发达国家为代表的安保业具有以下特征及发展趋势：
       一是绝对的市场化。发达国家安保业的突出特点就是市场化程度非常高，政府仅从法律上制定严格规范的制度，但在市场行为上行政干预极少。因此，安保业整体上在经营、服务上的自由度非常大。自由度的提升助推了以下进程：安全服务的商品化、成本效益的精细化以及技术水平的现代化。
       二是服务领域向外延伸、向内细分。发达国家的安保业服务领域是随着社会安全形势的变化以而不断延伸、扩展的，目前，美国最大的私人安保协会ASIS（American Society for Industrial Security International）已将安保服务拓展细分为18个类型。而根据2010年实施的《保安服务管理条例》，我国安保服务仅有8个类型。此外，为满足市场中私人群体的个性化需求，安保业提供的具体服务越来越细致，分工越来越明确，专业化的程度越来越高。
三是行业协会实力雄厚、影响力大。据不完全统计，美国现有30多个安保协会，个别协会甚至在其它国家设有分会，如ASIS在全球各地设有210个分会及25个专业委员会。这些行业协会多是由企业自发组成，它们制定了较统一的服务质量和管理标准体系，并在行业的内部形成合作与竞争。如德国安保协会（BDWS），其是由企业自发组成，协会的最终着眼点是促进行业的发展，德国现行的安保法规就是安保协会通过游说联邦政府议会通过的[5]。
       四是重视职业化发展。在安保业发展历史悠久的英国，于2001年通过了《私人保安行业法》，该法对行业的准入制度、职责义务、规范要求等均进行了明确表述，尤其是规定私人调查员必须通过英国国家职业资格考试（NVQ）。NVQ分为三级和四级，其中通过三级能力测试即可以以个人身份从事私人调查业，通过四级能力测试即可开办从事私人调查的企业。为将该法落到实处，英国于2003年专门成立了保安行业管理局（SIA），负责审批保安组织、颁发许可证、组织从业人员考核、促进警企合作以及受理投诉等工作。
       发达国家与我国虽然在社会制度、发展阶段、法律政策上存在差异，但是其安保业发展的历史进程与发展趋势值得借鉴、参考。我国可以利用后发优势，迎头赶上，逐步建立能够适应我国社会经济发展需要，符合国家社会治理的要求，紧跟世界前沿发展态势，并具有自身特色的现代化安保业。从法规上看，2010年1月正式实施的《保安服务管理条例》，正式结束了我国安保业无法可依的时代，且在第3条规定中对“公安机关负责保安服务活动的监督管理工作”，“保安服务公司根据保安服务合同为客户提供服务”等描述，推动了大量的安保服务企业的市场化改制。从政策上看，2015年2月，中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案措施，文中指出要“创新立体化社会治安防控体系”，“健全社会治安组织动员机制，推动社会治安社会化治理”[6]，该举措既体现了中央深化公安改革的决心，也暗示了安保业将迎来转型发展的契机。从市场上看，社会群体对安全的日益重视、群众对个性化服务的旺盛需求、以及公安机关警力不足的现实压力，都将助推我国安保业型塑为“朝阳产业”。
二、安保业在转型发展中面临的社会风险
       安保业的市场化转型发展是一个趋势，但是市场化既能促进行业的发展，也能对社会的治安治理带来不确定性或负面的风险，尤其是在市场尚未发育成熟、监管机制尚未健全、公共安全短板尚未补齐的情况下。
（一）公共安全治理的责任缺陷
       自我国改革开放以来，市场化的发展思想渗透到了社会、经济的各个领域，并取得了举世瞩目的成就，但是在安全领域一直鲜有涉及。西方发达国家也是在上世纪70年代，受新自由主义思潮的影响，认为市场的力量是绝对有效的，并认为在安全领域实行彻底的市场化，也能像在经济领域一样，促进社会安全稳定，弥补政府部门在安全供给效率低下方面的短板，达到既节约治理成本，又能提高社会公共安全服务质量的目的。但是，在市场经济是将“安全”视为纯粹的商品，这样会导致安全领域存在以下问题：一是仅就“安全”本身来看，公共安全不同于私人安全，公共安全要求安全供给的长期性、不可间断性、全社会匀质共享的特性，公共安全的这些特性市场是否能够完全保证？二是商品的特性往往决定了“价高者得”，会不会存在部分人因购买力的不足被排除在“安全”领域之外或者分配不公？如此可能引发类似于经济领域上的“贫富差距”的社会现象存在，导致社会凝聚力的降低，甚至认同感的崩溃。
       我国目前正处于社会转型的关键阶段，尤其是在经济结构调整进入了新常态的情况下，社会各个层面的矛盾在不断集聚，化解矛盾的难度在不断加大，公共安全作为社会秩序稳定的“控制器”，一旦治理失位，将可能造成难以预料的结果。因此，若涉及安全领域的安保业开展全方位、完全彻底的市场化，那么其在公共安全治理上的责任缺陷就难以忽视。而且从短期来看，这种公共安全治理上的责任缺陷可能会引发“社会不公”等社会治理的阵痛，这种阵痛在我国目前的形势下，显然很难承受。
（二）当前市场的成熟性难以依靠
       市场的发展不是一蹴而就的，而是存在着发展的阶段性。从西方发达国家的安保业发展历程来看，其安保业的市场化是建立在比较成熟、发达的市场经济基础之上的。西方发达国家安保业的法律规章、监管体制、行业发展等模式，实际上是继承和延续了其它行业中较成熟的市场化运作模式。但是，即便如此，当前西方发达国家的安保业也不能说是“完美的”，而是也存在一些弊端。如在安保业市场化程度较高的美国，仍然有一些州没有通过安保行业法律法规，甚至有些州对于安保行业的准入标准都没有，服务水平层次不齐、安保人员知法犯法等问题也备受美国民众所诟病。
       我国的市场经济发展源于改革开放后，并在经济领域已取得举世瞩目的成就，但是各行业的发展并不在一个水平线。实质上，我国安保业虽然也是改革开放后发展的，但是整个行业的发展水平还是远远落后于其它行业的。我国安保业发展近30年才出台第一部行业法规，才正式在全行业推行“管办分离”，从某种意义上看，我国安保业的市场化程度总体上正处于市场化发展的初期。例如，成熟的行业市场会有市场竞争，且竞争必须是真实的、公平的，而在我国某些区域，不完全竞争、地方保护、行政干预的现象还是存在的，整体环境上并没有形成由市场在安保行业的资源配置上起基础性作用。另外，市场化的初期，众多安保企业发展速度不一致，整个行业可能会在市场的竞争中重新“洗牌”，部分企业做大做强，部分企业被市场淘汰，同时市场垄断、不正当竞争等情况也有可能发生，考验着市场的调节能力。因此，尚未成熟的行业市场经济，对安保业究竟起到何种程度的影响难以预估，对安保业充当社会治安治理主体之一的支撑作用难以依靠。
（三）私营公司运营的成本风险
       从商品提供者来看，假设市场完全是由私营企业来提供安保服务，那么追求利润将是其根本动机，而不一定是社会稳定和公共安全。而为了利润的提高，减少成本将是选择之一。但是消减成本会引发以下风险：一是如果是在从业人员的工资福利待遇上削减成本，将会降低从业人员的职业认同感和安保责任感，从而降低安保服务的质量和水平，因为安保业毕竟存在一定的职业风险，岗位责任和收入驱动必然是从业人员的重要考量。二是在运营成本突然提高，利润已不足以维持公司运营的情况下，以服务合同的形式能不能约束私营安保企业继续提供安保服务，而不是单方面违约或中断服务，如此造成的损失和风险，特别是在公共安全领域，又由谁来承担？三是在市场不变的情况下，为了进一步提高效益，私营公司会不会走“没有市场去创造市场”之路，营造不安全的氛围，以此增加社会对安保的需求。
       南非私营安保业面临的困境就值得深思。南非现有超过2万家私营安保公司，从业人员超过200万（国家总人口约5400万），从业人数几乎是警察的2倍，服务领域涵盖了大型活动安保、车辆控制、室内安全控制、娱乐场所控制、保镖、安保咨询、护卫、押送等各种类型业务，甚至连南非的大部分城市报警响应服务也集中在私营安保公司手中。可见，南非的私营安保公司已经深入到了公共安全领域，并已成为维护社会治安的重要力量。但是，受限于私营公司对成本控制等方面的影响，南非私营安保业的从业人员薪水不高、风险较大、工时超常，引发了全国性的暴力罢工。这种安全服务供给的大规模突然中断，南非政府无力马上填补，导致商场被抢、公共交通瘫痪、损失伤亡严重，增加了群众对政府权威性的质疑和对社会无序的不安。其结果反而是私营公司对政府的影响力进一步提升，政府对私营安保公司的依赖进一步加大[7]。
（四）行业监管存在的困难
       在我国，社会治安领域主要由政府职能部门（主要是政法部门）进行治理，因此，政府的公权力也具有权威性和唯一性。同时，在安全领域出现的问题和风险，政府更多的是通过行政问责来进行规避。因此，总体上我国在安全领域上的监管虽然单一，但比较有效。不过，基于安保业的市场化预期，从经济规律上看，随着改革的不断推进，部分安全领域会逐步减少政府的干预，更多的是通过市场的自发调节来完成监管。例如，在西方发达国家，政府机构通常会在行业准入资格、从业人员资格和证照管理上对安保业的监管进行“卡口”，一旦企业和从业人员通过“卡口”，后续的监管工作更多的是由行业协会等社会组织发挥作用。因为，一方面在社会治安治理主体多元化的背景下，政府无意“大包大揽”所有事项；另一方面，政府机构也无力为所有的安保企业和从业人员进行全程的动态监督管理，只能以规范制度和完善法规的形式在安保业的顶层设计上予以引导、控制和警戒。
       正如前文所述，国外的经验前提更多的是“大市场、小政府”，而我国的实际情况则更偏向于“小市场、大政府”。为此，在市场开放的进程中，安保业的监管应注意以下问题解决：一是行业政策的不完善，会引起部分安保企业抓住法规漏洞打“擦边球”，类似问题已经在我国开始出现；二是受法律的“时滞性”约束，随着社会的发展，尤其是科技的进步，法律法规也必须及时修订更新，否则将落后于时代。例如，日本自70年代颁布了第一部安保业法律后（即《日本保安业法》），至今已经修订了3次[8]。三是关于“监管的监管”，行业协会监管安保业，那么由谁来监管行业协会，怎么监管行业协会，如何掌握监管行业协会的“度”？
三、安保业转型发展的风险规避
       如前所述，转型会带来风险，发展会引发问题，我国安保业应正视发展中的问题，规避市场化转型过程的风险，努力将行业转型发展带来的社会负面效应降至最低，把参与社会治理的成效发挥到最高。
（一）顶层设计，底线思维，控制安保业转型发展的公共安全风险
       如前所述，安保业的市场化转型面临较大的社会风险为公共安全风险，由于政府在社会公共安全管理中扮演“元治理”的角色，因此，政府更应发挥制度的作用，在法律约束、政策配套等制度层面加强对安保业转型发展的顶层设计，进一步厘清政府与安保业在公共安全方面的责任，规范、指导、协调安保业的市场化转型发展，并由此划定公共安全的底线，在底线以下的公共安全服务，必须由政府完全接管，且能够保证全社会匀质共享。此外，政府可根据安保业市场化发展所在的不同阶段，来设定安保业参与社会治安治理的程度，以此来控制安保业参与社会治安治理的风险。
（二）分类监督，分级管理，减轻安保业转型发展的政府监管风险
       目前，我国政府职能部门对于安保业的监管主要集中于对安保企业的审批环节，但在审批之后的监督管理相对匮乏，往往只是每年由安保企业上报一些报表至政府职能部门。为此，可采取分类监督，分级管理的方式，来避免在市场未成熟的情况下，因监管部门“重审批，轻管理”而引发的行业监管失位。
分类监督是指根据安保服务的性质划分不同的类型，对不同类型的安保企业施行不同程度的监督管理。例如，对于提供金融、银行、电视台、军事要地、政府机关等治安保卫重点单位安保服务的企业，应实行较高等级的监督管理，要定期开展检查，审核企业资质，一旦不符合有关要求，即停止该公司提供此类服务。
分级管理是指对不同级别的安保企业划分不同等级，等级越高，代表企业规模越大、服务质量越高、抵御风险能力越强、可承接的安保类型越多。例如，低等级的安保企业由于人员、资金、管理以及经验实力等方面的不足，就只能限于物业保安等基础人防服务。对有违规经营行为、服务质量低劣，甚至不服从管理的安保企业可进行降级，直至吊销《保安服务许可证》。
（三）繁荣市场，兼顾公平，削弱安保业转型发展的企业运营风险
       对于如何减少安保业在转型发展的过程中导致的公司运营风险，即市场在发展过程中的效率与公平如何兼顾的问题，笔者认为应考虑优先发展、兼顾公平的发展模式，在发展中发现的问题，通过制度改革、市场调节来逐步解决。因此，当前，安保业不是要封闭式发展，约束市场，反而应是开放式发展，繁荣市场。
在繁荣市场方面，应优先放开市场的自由度。当前，我国的安保业市场自由度仍然不高，民营安保企业占比依然较低，多项安保服务类型尚未放开，潜在巨量的市场规模仍有待开发。为此，一是应在划定的公共安全底线之上，结合市场的监管能力，提供安保服务的负面清单，凡是负面清单以外的安保服务均可放开，由市场自由发展；二是大力扶持民营资本的安保企业，促进市场竞争，培育多元化的安保服务市场；三是鼓励大型安保企业“走出去”，参与国际化的市场竞争，吸纳成熟、先进的市场管理经验。
在兼顾公平方面，应重点规范市场竞争。一是要建立安保业市场的价格指导机制，特别是在安保业市场发展的初期，在行业信息不透明的情况下，应建立行业信息发布机制与服务价格指导机制，规范服务价格，严厉打击不正当竞争；二是设立纠纷裁决机制，由经营企业之间发生的纠纷、矛盾（违法除外），可交由行业协会直接裁决或协调，并报政府职能部门备案，有关结果要向全行业公示；三是对于具有公益性质，能够充实基层安保力量，但同时利润不高的安保服务企业（主要提供公益性的保安岗位），应在政策上予以积极倾斜。
（四）资格认定，职业发展，降低安保业转型发展的人力资源风险
       人力资源是安保业转型发展的一项重要保证，转型发展中的人力资源风险主要在于人力资源的流失，以及因职业忠诚度不高引发的社会治安治理的主体风险。此外，中、高级的管理人才、技术人才和服务人才，能够提高行业水准，引领企业发展。采用资格认定，能够在短期内提升行业整体水准，淘汰不合格人员，帮助企业快速精准的定位中高级人才，并为从业人员提供职业化的发展道路。
资格认定是指对从事不同类型安保服务的人员采用不同的资格认定标准，并在同一资格认定标准下再划分不同的等级资格。每一个等级资格匹配从事相应岗位工作的能力，并与待遇、福利进行挂钩。同时，晋升上一级资格需要进行一次能级鉴定，以保证人员达到应有的岗位标准要求。目前，上海市的发展经验就值得借鉴。2005年，上海市公安局会同上海人力资源与社会保障局启动了五级保安员（包括初级保卫员、中级保卫员、助理保卫师、保卫师、高级保卫师）国家职业资格鉴定计划。同时，配套印发了五级保安员培训系列教材，内容涵盖人力防范、技术防范、应急处置、培训与管理、综合治理、职业道德、法律法规和保卫实用英语等。培训完毕后，由上海市职业技能鉴定中心进行权威鉴定，对达到鉴定标准的保安从业人员颁发全国通用的职业资格证书。如此，既向从业人员提供了职业发展的阶梯式晋升途径，又增加了社会认可度和职业忠诚度，有效减少了人力资源的流失。
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